健全党内监督和社会监督相结合的监督体系
青岛全搜索电子报   2017.10.09 星期一

    十八届六中全会指出,“坚持党内监督和人民群众监督相结合”,强调“要认真对待、自觉接受社会监督。”对于目前的腐败治理而言,中国共产党无疑要发挥重要的作用,党内监督在党和国家各种监督形式中是最基本的、无可替代的,但是,党内监督不应是腐败治理的唯一力量。在强化党内监督的前提下,重视发挥社会监督的作用,对于建设无禁区、全覆盖、零容忍的监督体系意义重大。
    一、封建社会单一、封闭监督体制的弊端
    我国惩治贪官的历史可谓源远流长,治贪的法律不可谓不严密。早在尧、舜、禹时期就有所谓的 “皋陶之刑”,即“昏、墨、贼,杀”,其中“墨”是指“贪污,败坏官纪”,这是要被判处死刑的。公元前5世纪,我国封建社会第一部成文法典《法经》就有对“借假不廉”等欺诈贪污行为的处罚规定。明朝《大明律》对惩治贪财枉法者,严厉程度超过了历史上任何一个朝代,受财80贯即处以绞刑,《明大诰》236条,关于惩治贪官污吏的条款就达到150条之多。单靠严刑峻法难以换来官场的清廉,正如朱元璋晚年所言“吾欲取贪官污吏,奈何朝杀而暮犯?”
    封建社会往往采用以上治下、以上位权力监督下位权力的纵向监督体制,人民被排除在监督体制之外。秦始皇建立统一的中央集权专制之初,就在中央设置了御史大夫,在地方设监御史作为专职的监察官员。御史大夫位列三公,直属于皇帝,是中央政府中专门负责监察的最高官员,下设御史中丞和侍御史;监御史是地方机构——郡的监察官,设于郡守之下,在郡守的节制之下负责郡辖区内的监察事务。监御史虽然隶属地方郡守,但又接受中央监察官员御史大夫的垂直领导,是一种“双重领导体制”。“中国两千年之政,秦政也。”以后历朝历代的监察机构都是在秦朝基础上不断发展完善,比如从西汉到宋朝在中央设御史台,唐朝在御史台下设置太院、殿院、察院的“三院”,到明清时则改设为都察院,从中央到地方形成一套较为严密的行政监督网络。
    封建社会监督体制的优点是具有较高的权威和效率,有利于维护最高统治者的权威,但弊端也很明显:第一,这种监督模式是一种单向的、封闭的、金字塔式的监督,下级权力不能监督上级权力,外部监督机制缺失,监督机能的发挥有赖于皇权的重视,人治色彩浓厚。第二,监督权是依附于皇权、加强皇帝专权的工具。监督权愈发达,皇权就越巩固。第三,在纵向监督模式下,无论监督体系再怎么发达,都有一个不受制约的终极权力。为了加强监督,就必须设置更高级别的上位权力,但是无论怎样设置,都会产生一个不受监督的终极权力,自始存在“监督者如何被监督”的历史难题,这是传统监督体制无法解决的难题。这种纵向监督体制下,官员惟上是从、欺上瞒下,共同贪赃枉法。
    二、苏区在党的领导下群众参与反腐的成功实践
    腐败问题是世界各国通病,新生的苏维埃政权对此也不具有天生的免疫力。苏维埃政权成立之初,也不同程度出现了一些贪污、浪费、挪用公款等腐败现象和犯罪行为,给年轻的苏维埃政权带来恶劣影响。史为镜,知兴替。历史上各个封建王朝都没有彻底解决腐败难题,能否走出越反越腐的怪圈,考验着新生的苏维埃政权。苏维埃政权放手发动群众、依靠群众,走出了一条党内反腐与群众反腐相结合的成功实践。
    毛泽东同志指出:为了巩固工农民主专政,“每个革命的民众都有揭发苏维埃工作人员的错误缺点之权”,同时郑重承诺“苏维埃工作人员中如果发现了贪污腐化消极怠工以及官僚主义的分子,民众可以立即揭发这些人员的错误,而苏维埃则立即惩办他们决不姑息。”1931年11月成立的第一个相对完整的反腐机构——工农检察部,其有一套自上而下的与各级政府相配套的组织体系:中央政府设工农检察人民委员部,省、县、区三级设工农检察部,城市设工农检察科。检查部(科)之下设控告局,负责“接受工农劳苦群众对苏维埃机关,或国家经济机关的控告,及调查控告的事实。”工农检察部绝不是一个徒有虚名的部门,其涉及当时最重要的利益,土地分配问题。从当时的历史资料中可以发现,在围绕着工农检察部的工作所开展的反腐败斗争中,群众参与反腐主要有两条渠道:
    一是检举控告。工农检察部专门成立了接受群众检举和控告的部门——工农检察部控告局,检举控告在当时是发现腐败案件线索的主要渠道,如瑞金县叶坪村苏维埃政府主席谢步升案,就是先由群众揭发发现线索的。谢步升可以说是我党反腐历史上第一个被枪决的贪污分子,该案也是中央苏区工农检察机关查办的第一个贪污大案。此外,苏区还成立了临时性的检举委员会,对腐败现象具有随时检举、揭发和上报检察机关的权力。
    二是群众参与的主动监督组织,包括普通群众组成的突击队,和共青团领导下青年群众组成的轻骑队。“突击队不脱产,在空暇时间或休息日执行任务,而且人员不固定,每次突击行动可以改变人员组成。突击队在得到工农检察机关的许可和指示,不妨碍机关工作的前提下,有权公开地突然去检查某苏维埃机关或国家企业和合作社,以发现和揭露该机关或企业的贪污浪费及一切官僚腐化行为。”轻骑队则是由清一色共产主义青年团组成,其任务是:监督、检查苏维埃各机关、企业及合作组织内的官僚主义、贪污浪费、消极怠工、行贿受贿等腐败现象。在1934年初开始的苏区惩腐肃贪运动中,有40%的大贪污犯、大官僚腐败分子都是由轻骑队协助查获的。
    在以毛泽东同志为代表的老一辈无产阶级革命家领导下,苏区干部形成了清廉、无私、公正的工作作风。正如苏维埃中央审计委员会所指出:我们可以夸耀地说 “只有苏维埃是空前的真正的廉洁政府。”中央苏区时期毛泽东的反腐倡廉思想和实践,不仅对于加强和巩固苏维埃政权,发展壮大革命事业作出了重要贡献,对于新形势下推进党的反腐倡廉建设也具有重要的历史借鉴和思想启迪作用。
    三、建立健全党内监督和社会监督相结合的反腐体系
    党的十八大报告强调,要建立健全权力运行制约和监督体系,加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督,让人民监督权力,让权力在阳光下运行。
    目前国家的腐败治理,中国共产党和中国政府无疑要发挥最重要的作用,但是,中国共产党不应是腐败治理的唯一力量。如果单纯强调党和政府在反腐败中的作用,而忽视社会在反腐败体系中本应承担的角色,反腐的效果就会打折扣,反腐也不会彻底。从长远和根本看,应该改变党和国家作为反腐败唯一主体的局面,在强化党和国家反腐作用的同时,重视发挥社会监督的作用。
    社会监督是监督体系中重要的一极。社会监督相对于其他监督方式来说,其反应力和灵活度都要高。人民群众对腐败的感受最深刻、最直接,可通过日常个人交往中产生的巨大信息来进行社会监督,扮演反腐先行军角色。失去人民群众的参与,反腐就会失去社会基础和原动力。目前腐败问题要想彻底解决,必须完善党的监督和社会监督相结合的监督体系,形成人人皆监督、人人受监督的局面。
    互联网的发展为社会反腐提供了新的平台。网络监督作为一种新的监督方式,是发挥社会监督最有效、最简单、最直接的一种形式。当前,我国许多腐败案件线索都是首先通过网络被网民揭露和曝光的,网络已经开始在反腐方面扮演积极的角色。2010年12月,国务院新闻办公室发表 《中国的反腐败和廉政建设》白皮书指出,中国高度重视互联网在加强监督方面的积极作用,为公民利用网络行使监督权利提供便捷畅通的渠道。与传统监督方式相比,网络监督突破了在时间和空间上的限制,提高了公民参与的便捷度,公民对腐败问题,从网上揭发检举到对腐败现象进行追踪、抨击、评论,再到对案件查处情况进行持续关注,可以迅速形成社会舆论压力,推动腐败问题的解决。
    四、社会监督要在党的领导下、在法治轨道上运行
    社会监督要在党的领导下进行。很多人以为,只有多党制才能反腐败。其实多党制并不能有效反腐,世界上那些实行多党制的国家,同样也存在腐败,甚至腐败程度更为严重。反对党存在的目的之一就是执掌国家政权,他们一旦执掌政权后可能同样存在腐败。社会的参与很少具有政治性,社会参与可以把每个人都变成监督者,可以避免少数人盯多数人的弊端,更能有效防治腐败。无论新加坡还是我国香港地区,除了设置权力高度集中的专业反腐机构,都为社会力量反腐提供了完善的制度渠道。
    同时,社会反腐必须确保在法治的轨道上运行。超越法治手段的反腐败运动会导致更多的冤假错案,给党和国家带来更大的损失。法治社会的要求是一切行为皆准于法,社会反腐也不能例外。社会反腐脱离法治的轨道,就必然造成混乱和无序,国内外在这方面的教训可谓深刻。
    总之,要确保社会反腐不偏不倚,最根本的一条就是要坚持党的领导、人民当家做主和依法治国的统一。党内监督和社会监督二者是不能相互替代的。社会反腐是在党领导下实施的,一定能够控制和规范的。只有让人民参与监督,政府才不会懈怠。
(作者单位:中共青岛市委党校)

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